谢明：政策主体/非官方参与者
中国智库 发布：三略观察
非官方参与者包括政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等，相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
1． 利益集团
利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能，其对公共政策的影响一般取决于这样一些因素，包括团体的规模、资金及其它资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。当然，什么事情都不是绝对的，某一利益团体在某一政策问题上可能具有支配性影响，但在别的政策问题上其影响可能微不足道。
由于各个国家具体情况有所不同（民主政体或专制政体、经济发达或经济落后），所以利益集团在组成方式及合法化程度上差异很大。在有些国家，利益集团无论是在成员数量、集团数量、成熟程度、管理状况方面，还是在行动的公开化和享有的自由度方面都远远超过其它一些国家。它们不仅积极表达自己的政策诉求，而且努力为政策制定提供可选方案。它们会就政策方案的性质和可能出现的后果、以及操作层面上的一些技术性问题，向官方决策者提供更多的信息。这种活动无疑非常有利于决策过程的合理化。
利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”或Lobbying。
社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。一般而言，某一利益集团只关注与其集团利益相关的政策领域，其行为动机无疑是追求集团利益的最大满足，这种需要的满足很可能会以牺牲公共利益作代价。因此，政策制定不应受个别或少数利益集团的操纵，而应该调和不同的利益需求或相互冲突的政策愿望。按照政治学的团体理论，公共政策不是某一利益团体的一厢情愿，而是团体冲突的一种平衡产物。
2．政党
政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。
然而，在不同国家、不同历史条件下，这种“利益聚合”的方式并不完全相同，不能一概而论。在实行两党制的国家中，如英国和美国，政党总希望能够获得更多选民的支持，因而在它们的“一揽子”政策纲领中试图更多地体现多数人的需求，并尽力避免与势力强大的利益群体发生直接的利益冲突；在实行多党制的国家中，如法国，政党只代表着各种相对狭隘的利益，其“利益聚合”的功能不能得到很好的体现。它们更多的是以各种特定利益的经纪人而非倡导者的面目出现。在实行一党制的国家中，如前苏联，政党是政策主体的核心力量，在政策制定中起主导作用。公共政策在一定程度上完全可以被视为执政党的政策。
在两党制和多党制的条件下，政党最重要的一件事就是争取在竞选中获胜，以便能够控制政府的人事安排。简言之，政党首先与权力而非政策紧密相关，它们只有在大选中取胜，把握了国家政权之后，才能把其政治纲领和政策主张转化为真正意义上的公共政策。换句话讲，政党对政策制定的影响往往是靠选举来实现的。哪个政党控制了国会或赢得了总统竞选，它就将在政策制定过程中具有更多的发言权。
3．公民个人
在政策主体的讨论中，人们往往更多地关注那些重要的参与者而忽视作为个人的公民所能发挥的作用。尽管有相当数量的公民不把自己所拥有的权力当回事，他们惰性十足，政治麻木，自觉放弃能够影响政策制定的机会，如在投票或选举中弃权，不参加政党或压力集团，对政治问题毫无兴趣等。但无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然十分关注多数公民的利益需要。
而现代民主政权则通过选举制的实行间接地增强官方对公民利益所负有的责任。正如查尔斯?林德布罗姆所言：投票选举之所以是公民影响政策制定的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度。??????因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即‘政策制定要考虑公民的愿望’。”?林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。
在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。
4．大众传媒
现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。它是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。
随着现代科技的发展，网络化时代已经到来。各种信息载体把整个世界联系在一起，其触角已经伸向社会的各个角落。大众传媒具有覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等特点。其主要作用是传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识。
大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：
（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具。现代公共决策需要社会公众的广泛参与，因而需要政府把其政策意图及时、迅速、广泛、有效地告知公众，以得到必要的反馈。如果仅凭机构自身的宣传渠道是不行的，必须借助现代化传媒工具。
（2）传媒是社会舆论的风向标。它能及时有效地向官方决策者反映社会所需和公众所求，为公共政策的制定提供客观的依据，从而影响公共政策的内容，使政府出台的政策更加符合公众的实际需要。
（3）传媒是社会舆论的导向舵。它总是或多或少、或隐或显地都传达一定的思想和情感，能在很大程度上引导公众的价值取向，产生一定的宣传力量。借此，官方决策者得以实现有效的社会控制，从而有助于政策系统的良性运行。
（4）传媒是社会信息分配的中枢。社会公众和各种利益实体往往需要借助传媒影响公共政策的制定。传媒利用自己优先或抢先获得信息的有利作用，能够有效影响利益集团和普通公众掌握信息的数量和质量。当然，首先获得信息的利益团体或公众在影响公共政策方面具有一定的优势，即优于那些没有掌握这些信息的其它团体或公众，这种由于信息差异而对政策制定造成不同影响的状况被称为“知识鸿沟”。“知识鸿沟”无疑会介入政治过程和政策过程。社会的知识鸿沟越大，则社会在公共政策方面具有的影响力的差异就越大。
5．思想库
思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素。被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡弗研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政府政策制定中发挥了非常重要的作用。
思想库是现代社会的产物。问题日益复杂，信息不断增多，科学技术发展，决策任务增大，所有这些为思想库的发展提供了活跃的时代和社会背景。现代科学决策离不开政策咨询，政策研究机构的日益崛起，代表了未来决策的发展趋势。思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。
思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：
（1） 官方思想库：隶属政府及其职能部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属于不同职能部门，或具有相对独立的建置。
（2） 半官方思想库：一是政府出资支持重点研究课题，把研究工作纳入为政府服务的轨道。二是政府通过与政策研究机构签订合同，从而建立相互依存的关系。三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。
（3） 民间思想库：是由民间发起，得到基金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特点。
（4） 国际思想库：是由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策研究组织。其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利用、人口控制等。
42岁的李桂林是四川凉山二坪村的教师，妻子陆建芬是代课教师。由于小学建在峡谷悬崖峭壁之上，孩子们上下绝壁都要攀爬5架木制的云梯。每次放学、上学，李桂林夫妇都要把孩子一个个背上背下，18年如一日。2月5日，李桂林夫妇当选“感动中国2008年度人物”。雅安汉源的古路村在去年也曾引起包括《南方周末》在内的多家媒体关注，可是结果呢？路还是那条路，人还是那些人，恶劣的情况还是那样恶劣。
